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副議長郭信良--- 漁民漁塭被徵收時之受損權益
日期： 2011/1/19 上午 08:00:00
主旨： 副議長郭信良--- 漁民漁塭被徵收時之受損權益
內容： 茲因 經濟部水利署委託台南市政府公共工程處水利工程科（以下簡稱台南市政府水利科）辦理有關「99年度台南市安南區曾文溪排水起點制海尾橋排水匯流口段整治工程土地改良物」的補償徵收乙案，安南區養殖戶就該案之水產養殖物補償面積及土地改良物(漁塭之水槽、閘門及相關漁塭使用必要設施)等補償費認定內容有所疑義?特於整理如下列三項所述：

議題一ˋ安南區養殖戶於安南區建管「前」所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭等必要設施之建築改良物，台南市政府水利工程科主觀認為前述建管「前」所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭等必要設施之建築改良物，於徵收時應予以折半補償事宜之問題
 公部門台南市政府水利工程科之行政處分:
目前台南市政府水利工程科公部門作法:
對此點台南市政府水利工程科主觀認為應依「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」所制定第十八條規定：「土地改良依平均地權條例申請驗證登記者，依土地徵收相關規定，補償其土地改良費用。前項未依平均地權條例規定申請驗證登記者，以查估之土地改良費用百分之五十，發給救濟金。」，即本養殖戶所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物等以查估之土地改良費用百分之五十，發給救濟金。即應折半徵收補償事宜。

 議員及安南區養殖戶之觀點
一ˋ安南區養殖戶於安南區建管前所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物等，於徵收時予以折半補償事宜之異議，而未能全額補償事宜。安南區養殖戶認為所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物應予全額補償。
1.依土地法第5條規定，附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。又依「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」所制定第二章有關建築改良物補償之第三條規定，就本安南區養殖戶陳情徵收補償兩案之地區皆為安南區，其實施建築管理的日期為民國六十二年十二月二十四日以後。安南區養殖戶可提出檢附前述自治條例第三條規定之台南市政府公函以民國六十二年製作之航空測量圖（如附件之公文）為準之建築改良物之坐落位置及形狀。可就台南市政府公函查出本養殖戶所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物之坐落位置及形狀為合法建築改良物。
2.. 針對前述點所系爭之爭議，即以「施行日期」為認定其法規適用性的爭議， 故以 台南市政府水利局針對本養殖戶申請復議之函復內容「說明二」及「說明三」，所引用「土地徵收條例施行細則」、「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」、及「平均地權條例施行細則」等三法規定之是否適用本養殖戶被徵收的土地改良物或漁塭之水槽、水閘門等設備興建完成時之法規適用，此係依中央法規標準法第十四條規定，法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力，故整理 台南市政府水利局在對本養殖戶申請復議之函復內容「說明二」及「說明三」，所引用「土地徵收條例施行細則」、「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」、及「平均地權條例施行細則」等三法規定的「制定時點」及「施行日期」，便可知悉「法規適用性」是否合法，其整理說明如下列所述：
（1）「土地徵收條例施行細則」之發布日期為民國91年4月17日，其主管機關為行政院內政部地政司，該發文文號：中華民國九十一年四月十七日內政部（91）台內地字第 0910005532 號令訂定發布全文 66 條；並自發布日施行。即「土地徵收條例施行細則」民國91年4月17日為發布日期，並自發布日施行。
（2）「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」之發布日期為中華民國七十年三月六日，其主管機關為臺南市工務局土木課，該發文文號：中華民國七十年三月六日南市工土字第○二七四三號令制定公布，並自發布日施行。即「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」民國70年3月6日為發布日期，並自發布日施行。
（3）「平均地權條例施行細則」之發布日期為民國66年4月1日，其主管機關為行政院內政部地政司，該發文文號：中華民國六十六年四月一日行政院（66）台內字第 2550 號令訂定發布，本細則自發布日施行。即「平均地權條例施行細則」民國66年4月1日訂定發布本細則，並自發布日施行。
（4）最後就安南區養殖戶申請之「徵收補償漁塭」早已於民國六十二年以前已開發完畢開始經營，因坐落於台南市安南區內，又當時台南市安南區興建土地改良物或其工作物之之「特定施行日期」為以「民國六十二年十二月二十四日」為基準日，故台南市安南區「民國六十二年十二月二十四日」以前不屬於都市計畫實施地區及不實施建築管理地區，免受「都市計畫法」及「建築法」限制規定。即在當時安南區養殖戶所經營漁塭之水槽、水閘門及相關漁塭等必要設施時，免申請「雜項執照」或「建造執照」等建築法之拘束及限制。更何論及所謂「平均地權條例施行細則」規定的土地驗證資料與農業改良及土地改良等項目，因當時「民國六十二年十二月二十四日」以前的法令，並無此項目名稱及無此法律規定。
3.安南區養殖戶所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物等折半補償事宜之系爭之點在於法律及自制條例之制定時點。而「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」所制定第十八條規定（制定時間為中華民國七十年三月六日南市工土字第○二七四三號令制定公布），則依「平均地權條例施行細則第十二條規定」。進而觀其「平均地權條例施行細則」第十二條規定：「土地改良依平均地權條例申請驗證登記之規定在於土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明………..。」。此「平均地權條例施行細則」之立法公佈施行時間為中華民國六十六年四月一日行政院（66）台內字第 2550 號令訂定發布施行。
二ˋ小結：
可知安南區養殖戶申請復議之「徵收補償漁塭」早已於民國六十二年以前已開發完畢開始經營，因坐落於台南市安南區內，又當時台南市安南區之漁塭興建土地改良物或其工作物之立法管制「特定施行日期」的基準日以「民國六十二年十二月二十四日」之前後，而 台南市政府水利局針對本養殖戶申請復議之函復內容「說明二」及「說明三」，所引用「土地徵收條例施行細則」（民國91年4月17日發布並施行）、「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」（民國70年3月6日發布並施行）、及「平均地權條例施行細則」（民國66年4月1日訂定發布並施行）等三法內容並無得例外地溯及既往之明文規定，而「不溯及既往原則」不僅是用法，且是立法原則，國家機關於適用行政法規時，應遵守此原則，不得任意為擴張例外規定之解釋，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法規不溯及既往原則，進而牴觸法治國家思想。本曾文溪排水徵收補償地區為安南區，其實施建築管理的日期為民國六十二年十二月二十四日以後。本人已提出檢附前述自治條例第三條規定之台南市政府公函（如附件一所示）以民國六十二年製作之航空測量圖為準之建築改良物之坐落位置及形狀。可就台南市政府公函查出本養殖戶所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物之坐落位置及形狀為合法建築改良物或工事。即就法律制定時點「不溯及既往原則」，因其所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物或工事早已民國六十二年十二月二十四日以前性建完畢，係為合法建築改良物或工事。故應予「全額補償」安南區養殖戶所經營漁塭之水槽、閘門及相關漁塭之必要設施之建築改良物。


議題二ˋ公部門徵收時水產養殖物補償面積之認定問題
 公部門台南市政府水利工程科之行政處分:
(一)目前公部門作法:
1.台南市政府水利科認為在本案補償僅補償「水域面積」為「水產養殖物補償面積」，其中將漁塭養殖面積中之「漁塭進排水塭岸、河堤堤岸或塭岸、曬漁網場、漁塭產業塭岸兼農路使用及其他漁塭專用等漁業不可分離設施設備」等土地使用型態予以「扣除」。即將上述所列面積，全部「未」列入本「曾文溪排水徵收案」補償範圍內。

2.本系爭之點，在於台南市政府水利科認為在本案補償僅補償「水域面積」為「水產養殖物補償面積」，其中將漁塭養殖面積中之「漁塭進排水塭岸、河堤堤岸或塭岸、曬漁網場、漁塭產業塭岸兼農路使用及其他漁塭專用等漁業不可分離設施設備」等土地使用型態予以「扣除」。即將上述所列面積，全部未列入本「曾文溪排水徵收案」補償範圍內，其範圍如附圖所示。即在本徵收案，因台南市政府水利科認為如未涉及養殖漁塭的「水域中」之面積，則認定「無」徵收補償費。故其計算「水域」面積方式，「直接」採取將養殖漁塭面積中之「漁塭進排水塭岸、河堤堤岸或塭岸、曬漁網場、漁塭產業塭岸兼農路使用及其他漁塭專用等漁業不可分離設施設備」等土地使用型態予以「扣除」。即將上述所列範圍，「全部」未列入本徵收案補償面積範圍內。

(二)公部門認為依據法令:
台南市政府水利科之上述所採取補償認定，係依據「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」第二十五條規定：「水產養殖物遷移費，依臺南市養殖水產物遷移費查估標準表（如附表九）發給之。徵收魚塭因公共工程施工影響同一口魚塭未徵收部分之養殖者，加計該口魚塭公共工程徵收用地邊界縱深十五公尺水域面積為水產養殖物補償面積，發給遷移補償費。加計後之水域面積範圍超過全口魚塭水域面積之四分之三時，以全口魚塭面積作為補償範圍。」，來認定養殖物魚塭補償面積的補償範圍，此合先敘明之。

 議員及安南區養殖戶之觀點
一ˋ但依據內政部八十八年三月二十五日台（八八）內地字第八八○三七三二號函內容解釋：「查土地法第五條第二項規定附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。漁塭堤岸係附著於土地之工事，應屬土地法第五條所稱之建築改良物，其被徵收時，應依土地法第二百四十一條規定辦理。」。又依土地法第二百四十一條規定：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣 (市) 地政機關會同有關機關估定之。」。就上開解釋而言，即「漁塭堤岸」應列入補償面積，且應以應屬土地法第五條所稱之「建築改良物」辦理徵收補償，此合先敘明之。

1.就台南市政府水利科依據「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」第二十五條規定辦理已公告補償養殖漁塭中「涉及」「水域中」之「水產養殖物」之部分，此計算漁塭「水產養殖物」的面積補償部分「無」異議。
2..但對其中將漁塭養殖面積中之「漁塭的進排水塭岸、河堤堤岸或塭岸、曬漁網場、漁塭產業塭岸兼農路使用及其他漁塭專用等漁業不可分離設施設備」等養殖使用型態的土地予以「扣除」。而將此部分「未列入」計算於本徵收補償費內，提出本「異議」案。
二ˋ小結:
本養殖戶針對此部份提出「異議」案，所依據法令如前述第一項所述，為內政部八十八年三月二十五日台（八八）內地字第八八○三七三二號函內容解釋：「查土地法第五條第二項規定附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。漁塭堤岸係附著於土地之工事，應屬土地法第五條所稱之建築改良物，其被徵收時，應依土地法第二百四十一條規定辦理。」，故 台南市政府水利科應依據該內政部法令，懇請將本案「未列入」之「漁塭進排水塭岸、河堤堤岸或塭岸、曬漁網場、漁塭產業農路及其他漁塭專用等漁業不可分離設施設備」之土地部分面積。依上揭法令，漁塭堤岸係附著於土地之工事，應屬土地法第五條所稱之建築改良物，對本復議案，應依法重新以「建築改良物」之估價方式，重新查估本案之「漁塭堤岸」的補償面積，予以重新估算納入核定補撥該部分之徵收補償費。

議題三ˋ就公告內容對其中有關「未承租國有公有地之水產養殖物」之徵收補償事宜之問題
 公部門經濟部水利署之行政處分:
目前公部門經濟部水利署作法:
今 經濟部水利署需地徵收時，為了減少徵收水產養殖物補償的經費支出，而自行訂定相關要點及原則，使得於徵收「未承租公有地之水產養殖物」時可「全無」補償的原則，且安南區養殖戶亦向土地所有權人國有財產局呈繳「使用補償費」（如附件收據所示），而該「使用補償費」的核定，比本養殖戶早年於承租「三七五租約」時的費用甚多，此政策形成犧牲台南市全體漁民養殖戶於「未承租公有地」所放養的水產養殖物則「全無」徵收補償費，造成其財產損失嚴重。但就目前台南市政府公共工程處水利工程科辦理徵收時則兼顧台南市全體漁民養殖戶之基本權益，減少其財產損失，於辦理「未承租公有地土地改良物補償」時，可已依當地台南市政府所制定地方制度法程序所制定所制定「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」妥適辦理「未承租公有地的水產養殖物」徵收補償。此明顯看出中央行政機關執行需地徵收時，所採取強制奪取漁民財產之漁業補償政策。

 議員及安南區養殖戶之觀點
1.就目前相關補償規定於有關「未承租國有地之養殖物等土地改良物」徵收補償，依法由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處。本案「需地機關」屬經濟部水利署，又需地徵收查估勘查地上物及養殖物等徵收作業，係委辦 台南市政府水利科辦理查估有關國有地之地上物及養殖物等相關徵收補償作業。另依行政院秘書長九十年十一月十九日台九十教字第０六六八八一號函，公地撥用時，對於地上未取得合法使用權之農作改良物、建築改良物可否發放救濟金乙案，由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處。故此 台南市政府水利科係委託查估單位非屬需地機關（經濟部水利署），故委託機關（台南市政府水利科）無權責裁決此本徵收補償水產養殖物等徵收補償，且 委託機關（台南市政府水利科）已於公告前將需地機關之委託查估本案有關國有地的水產養殖物等補償清冊，已呈交需地機關（經濟部水利署），依法由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處，合先敘明之。
2.依當地「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」辦理「未承租公有地的養殖物」徵收補償時的相關行政程序方式辦理。因如依 經濟部水利署之相關「自行訂定要點及原則」，則安南區養殖戶所放養的水產養殖物則「全無」徵收補償費。況且對安南區所放養之水產養殖物因此未核發遷移費，相當於「無」徵收補償費，而就此提出復議。且安南區養殖戶亦向土地所有權人國有財產局呈繳「使用補償費」，而該「使用補償費」的核定，比本養殖戶早年於承租「三七五租約」時的費用甚多（其附件收據已附於前件所呈復議案中）。又依據最高法院98年度台上字第602號民事判決，因使用收益租賃物而支付之對價，即為租金，至其約定及所用之名稱如何，在非所問。本案陳情戶懇請 經濟部水利署能全權由委託本案用地之主管機關台南市政府公共工程處水利科。經濟部水利署已於民國九十三年十月辦理雲林縣湖山水庫工程大壩及淹沒區針對所需未承租公有地69公頃及未登記土地314公頃合計面積達383公頃之未承租公有地的工程用地之地上物，已完全撥放每公頃補償二百四十萬元的「地上物補償費及救濟金」來辦理該「未承租公有地」地上物補償費及救濟金等徵收放補償事宜之案例在先。如對同樣本案陳情戶「未承租公有地」則水產養殖物「全無」徵收補償費，顯然違反依行政程序法第六條之行政行為之差別待遇、同法第七條之採取之方法應有助於目的之達成及有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
3.小結：
希望 中央經濟部水利署能完全依當地「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」辦理「未承租公有地的水產養殖物」之相關完備妥適的徵收補償行政程序方式辦理。因依行政院秘書長九十年十一月十九日台九十教字第０六六八八一號函，公地撥用時，對於地上未取得合法使用權之農作改良物、建築改良物可否發放救濟金乙案，由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處。即就此中央經濟部水利署對「未承租公有地的水產養殖物」未予徵收補償方式，而強制徵收安南區養殖戶漁塭之水產養殖物。但安南區養殖戶亦向土地所有權人國有財產局呈繳「使用補償費」，而該「使用補償費」的核定，比安南區養殖戶早年於承租「三七五租約」時的費用甚多，故特此提出問題。因此本安南區養殖戶所放養之水產養殖物因此未核發遷移費，相當於「無」徵收補償費，而就此提出復議。且安南區養殖戶亦向土地所有權人國有財產局呈繳「使用補償費」，而該「使用補償費」的核定，比安南區養殖戶早年於承租「三七五租約」時的費用甚多。又依據最高法院98年度台上字第602號民事判決，因使用收益租賃物而支付之對價，即為租金，至其約定及所用之名稱如何，在非所問。即全權由委託本案之主管機關 台南市政府公共工程處水利科依當地「臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」辦理「未承租公有地的水產養殖物」的相關完備妥適的徵收補償行政程序方式辦理，以惟台南市全體漁民權益。
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